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在一攬子增量政策背景下，超長期特別國債、專項債、中央預(yù)算內(nèi)投資成為政府投資項目最主要的資金來源。作為增量政策的主要發(fā)力點，地方政府應(yīng)加強對超長期特別國債、專項債、中央預(yù)算內(nèi)資金的重視程度，提高地方政府對政策把握能力，增加項目謀劃的前瞻性和精準(zhǔn)性，推動做實做細(xì)2025年項目謀劃申報工作。中商產(chǎn)業(yè)研究院項目中心為政府、平臺公司提供地方政府專項債、國債、中央預(yù)算內(nèi)資金以及銀行融資等項目謀劃與咨詢服務(wù)工作。提供項目建議書、可行性研究報告、實施方案、績效評價方案、財務(wù)評估報告、資金申請報告等各類咨詢項目的編制等。

一、資金來源申報要點解讀

1.超長期特別國債

（1）支持領(lǐng)域

超長期特別國債聚焦服務(wù)國家重大戰(zhàn)略和安全能力建設(shè)（“兩重”領(lǐng)域）及大規(guī)模設(shè)備更新與消費品以舊換新（“兩新”領(lǐng)域），明確支持科技創(chuàng)新、糧食能源安全等八大方向，具體涵蓋科技研發(fā)、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、城市地下隱患管線改造、重點行業(yè)設(shè)備更新等17類細(xì)分投向，嚴(yán)格禁止用于房地產(chǎn)開發(fā)、樓堂館所、形象工程等違規(guī)內(nèi)容。

（2）申報注意事項

申報項目要精準(zhǔn)契合政策要求；項目前期要素準(zhǔn)備充分；投資要求；開工時間要求；建設(shè)內(nèi)容不得違規(guī)；關(guān)注項目資金拼盤，確保資金完整閉合。

（3）申報流程

目單位根據(jù)申報通知要求，準(zhǔn)備符合申報條件的項目同時從線上（國家重大建設(shè)項目庫）和線下（項目單行材料）兩條線進(jìn)行申報；由發(fā)改部門會同行業(yè)主管部門對照專項管理辦法和申報通知要求逐級審核、逐級上報。線上項目單位需通過互聯(lián)網(wǎng)端口在國家重大建設(shè)項目庫錄入擬申報項目基本信息，并推送至屬地發(fā)改部門，由其對項目篩選審核后將符合條件的納入國家三年滾動計劃庫并逐級推送。線下項目業(yè)主單位需同步準(zhǔn)備全套申報單行材料（含資金申請報告、項目批文、真實性說明、資金承諾函等），報送屬地發(fā)改部門，最終由省級發(fā)改委匯總上報國家發(fā)改委審核確定項目清單。

2.專項債申報

（1）支持領(lǐng)域

專項債券2024年延續(xù)支持交通基礎(chǔ)設(shè)施、能源、農(nóng)林水利等11大傳統(tǒng)領(lǐng)域，同時明確將新能源、新基建、新產(chǎn)業(yè)納入投向范圍；2025年進(jìn)一步新增三大方向——收購存量商品房、盤活存量閑置土地、前瞻性戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，凸顯對房地產(chǎn)風(fēng)險化解與產(chǎn)業(yè)升級的定向支持，并嚴(yán)格禁止投入無收益項目及市場化產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域。

（2）申報注意事項

申報需滿足三大核心要求：一是項目必須具備持續(xù)穩(wěn)定的政府性基金或?qū)ｍ検杖氍F(xiàn)金流，確保完全覆蓋債券本息且覆蓋倍數(shù)不低于1.2倍；二是優(yōu)先支持前期手續(xù)完備（已獲批立項、可研、環(huán)評）的在建或成熟項目，資本金比例需合規(guī)且嚴(yán)禁新增隱性債務(wù)；三是嚴(yán)格執(zhí)行負(fù)面清單，禁止投向無收益公益項目、市場化產(chǎn)業(yè)、股權(quán)基金、債務(wù)置換、樓堂館所、形象工程及經(jīng)常性支出。

（3）申報流程

流程分兩階段推進(jìn)：項目儲備階段由地方政府篩選符合國家政策及收益要求的項目，錄入專項債系統(tǒng)形成儲備庫，財政部門結(jié)合債務(wù)限額與財政規(guī)劃審核排序，新開工項目須完成可研審批并確保當(dāng)年開工；債券發(fā)行階段從儲備庫篩選項目納入待發(fā)行庫，同步報人大審議納入預(yù)算，項目單位需引入第三方機構(gòu)編制實施方案、財務(wù)評估、法律意見書及還款計劃，最終由省級財政廳統(tǒng)一安排發(fā)行。

3.中央預(yù)算內(nèi)投資申報

（1）支持領(lǐng)域

2025年中央預(yù)算內(nèi)投資聚焦基礎(chǔ)性、公益性、長遠(yuǎn)性項目，重點補足現(xiàn)代化建設(shè)短板，主要支持糧食安全（含產(chǎn)糧大縣基礎(chǔ)設(shè)施、糧倉設(shè)施）、能源安全（支撐性煤電、農(nóng)村電網(wǎng)改造）、產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全（新引擎賽道、戰(zhàn)略性礦產(chǎn)保障）、城市及安居工程基建、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、交通物流重大基建、社會事業(yè)（如公共服務(wù)）及其他重點領(lǐng)域共八個方面，覆蓋農(nóng)村電網(wǎng)升級、新引擎產(chǎn)業(yè)等34個具體領(lǐng)域。

（2）申報注意事項

申報需遵循六項核心要求：一是優(yōu)先選擇各領(lǐng)域內(nèi)符合“重要性高、成熟度高、領(lǐng)域匹配度強”的重點項目；二是發(fā)達(dá)地區(qū)宜側(cè)重申報區(qū)域發(fā)展類資金（如粵港澳大灣區(qū)專項）以爭取更大支持；三是提前1-2周備齊材料并完成前期工作（因?qū)ｍ椛陥蟠翱谄趦H一周左右）；四是企業(yè)需提供自有及自籌資金到位證明；五是嚴(yán)格按績效指標(biāo)表完成投資計劃，確保資金使用成效；六是重視當(dāng)年資金支付結(jié)果（直接影響次年額度），若投資變動需及時上報以保障資金順利執(zhí)行。

（3）申報流程

中央預(yù)算內(nèi)投資項目申報流程可分為線上和線下，與超長期特別國債項目申報流程相同。

二、政府投資項目謀劃要點

1.存在的問題

當(dāng)前項目謀劃主要存在三大短板：主觀上因重視不足與思想懈怠導(dǎo)致“不愿謀”；客觀上因?qū)I(yè)性復(fù)合能力欠缺（業(yè)務(wù)部門人員宏觀思維弱、經(jīng)濟政策理解不足）引發(fā)“不會謀”，造成項目定位模糊、內(nèi)容不規(guī)范；結(jié)果上表現(xiàn)為“謀不好”，即項目數(shù)量少、規(guī)模小、質(zhì)量低、要素保障難，最終影響爭資實效。

2.謀劃項目特征

政府投資項目需嚴(yán)格投向《政府投資條例》規(guī)定的公益領(lǐng)域（非經(jīng)營性為主），同時為爭取上級資金需具備四大特征：類型方向必須符合政策支持范疇；建設(shè)內(nèi)容需嚴(yán)格合規(guī)杜絕負(fù)面清單；規(guī)模需達(dá)政策門檻額度且在同類競爭中具體量優(yōu)勢；成熟度要求高，用地及配套資金到位，優(yōu)先支持在建或即刻可開工項目以快速形成實物工作量。

3.項目謀劃原則

遵循五大核心原則：強調(diào)杠桿效應(yīng)，以政府資金撬動社會資本與產(chǎn)業(yè)發(fā)展；堅持前瞻性，立足現(xiàn)代化目標(biāo)預(yù)判趨勢，支撐城市產(chǎn)業(yè)布局；注重時效性，緊扣政策窗口與市場變化快速響應(yīng)；落實自求平衡，確保建設(shè)資金足額到位且全生命周期收益覆蓋本息；貫徹系統(tǒng)化，統(tǒng)籌資源配置實現(xiàn)跨部門協(xié)同管理。

4.謀劃重點及難點

破解三大核心矛盾：一是“肥瘦搭配”整合資源，挖掘收益來源提升可融資性；二是轉(zhuǎn)向“市場為先、運營為王”，強化市場風(fēng)險分析及全周期運營主導(dǎo)思維；三是踐行“量力而行、創(chuàng)新差異化”，避免重復(fù)建設(shè)，聚焦自身優(yōu)勢精準(zhǔn)投資；四是嚴(yán)守“融資可行、避免隱債”紅線，設(shè)計合理融資結(jié)構(gòu)，確保全生命周期資金平衡且不新增隱性債務(wù)。

5.謀劃方向

聚焦六大導(dǎo)向：圍繞補齊短板填補公益領(lǐng)域空白或升級現(xiàn)有服務(wù)能力；深化產(chǎn)業(yè)配套支撐產(chǎn)業(yè)集群所需基建與公共服務(wù)；銜接發(fā)展規(guī)劃拆解落實五年規(guī)劃重大項目；推進(jìn)區(qū)域融合突破行政邊界謀劃跨域基建及功能區(qū)項目；借鑒先進(jìn)典范對標(biāo)發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)驗優(yōu)化本地方案；精準(zhǔn)匹配資金政策，依據(jù)中央預(yù)算內(nèi)投資、專項債、特別國債等不同資金投向定制申報策略，同步對接考核任務(wù)目標(biāo)謀劃增量項目。

6.謀劃對策

實施七項舉措：解放思想，提高站位破除認(rèn)知局限；精準(zhǔn)把握政策，錨定資金支持領(lǐng)域定向包裝；全面摸清家底，梳理短板需求聚焦重點；強化協(xié)同攻堅，組建專班并借力第三方機構(gòu)提供全流程支撐；推行項目庫分級管理，按生命周期（謀劃庫/儲備庫/前期庫等）動態(tài)推進(jìn)；建立要素保障機制，政府統(tǒng)籌破解用地與資金瓶頸；預(yù)留前期經(jīng)費，年度預(yù)算保障可研等前期工作順利開展。

三、PPP新機制項目入庫要點

1.項目策劃階段

策劃需重點確保項目合規(guī)性：領(lǐng)域須符合115號文及17號令列舉的交通、市政、環(huán)保、水利、能源、新型基礎(chǔ)設(shè)施等（含盤活存量），或確有必要、有經(jīng)營收益的其他領(lǐng)域；打包項目應(yīng)基于實質(zhì)性關(guān)聯(lián)（如廠網(wǎng)一體、多式聯(lián)運、綜合開發(fā)），嚴(yán)禁將純商業(yè)、純公益或無關(guān)聯(lián)項目強行捆綁；回報機制嚴(yán)格聚焦使用者付費，需明確收費依據(jù)實現(xiàn)項目自平衡，建設(shè)期可依法獲得政府投資支持（不新增未來支出責(zé)任），運營期僅允許按規(guī)定享有行業(yè)通行補貼（非單獨項目補貼），嚴(yán)禁任何形式的建設(shè)成本財政補貼（如可行性缺口補助、保底承諾）。

2.特許經(jīng)營方案編制階段

實施機構(gòu)須由地方政府依法授權(quán)行業(yè)主管部門或事業(yè)單位（排除本級國企）；運作方式限于BOT、TOT、ROT等特許經(jīng)營模式，并在協(xié)議中清晰約定資產(chǎn)權(quán)屬與權(quán)責(zé)；合作期原則上不超過40年（特殊項目可延長），收費公路依條例執(zhí)行；政府方出資代表可入股但不控股，可選擇不分紅或少分紅以提升項目吸引力。

3.招采特許經(jīng)營者

必須通過公開競爭方式（鼓勵公開招標(biāo)）依法選擇特許經(jīng)營者；評定標(biāo)準(zhǔn)側(cè)重項目管理經(jīng)驗、專業(yè)運營能力、綜合實力、信用狀況，并重點考量其提交的運營方案、收費單價、經(jīng)營期限及響應(yīng)政府支持條件的水平；明確排除TOT模式采用拍賣方式。

4.特許經(jīng)營者身份限制

強調(diào)民營企業(yè)主導(dǎo)：市場化項目要求民企獨資/控股，重要公益項目要求民企股權(quán)占比原則上不低于35%（直接持股項目公司，非穿透計算），安全壟斷類項目也應(yīng)創(chuàng)造條件支持民企參與；明確民企認(rèn)定范圍（排除國有、外商性質(zhì)主體）及外商投資企業(yè)參照適用規(guī)則；嚴(yán)令禁止地方本級國企（含子公司）參與本級新建項目招標(biāo)或持股（僅允許其作為政府注資代表，或參與跨區(qū)域項目、非新建項目如TOT/盤活存量）。

四、“央地合作+OEPC”創(chuàng)新機制

1.實施流程

“央地合作+OEPC”運作遵循六步閉環(huán)：首先地方政府國企與央企及咨詢單位簽訂戰(zhàn)略合作協(xié)議確立合作框架；其次組建涵蓋咨詢設(shè)計、施工運營及發(fā)改規(guī)自等職能部門專家的復(fù)合團隊；第三明確定義項目功能目標(biāo)并開展專項課題研究；第四整合前期研究成果形成初步設(shè)計方案、運營方案及投融資方案；第五協(xié)調(diào)職能部門、實施單位及金融機構(gòu)完善方案并完成報批；最后在方案獲批且項目入庫后啟動施工招標(biāo)實現(xiàn)落地。

2.要素保障

該機制依托三重保障體系：一是組織保障，設(shè)立地方主要領(lǐng)導(dǎo)掛帥的央地合作領(lǐng)導(dǎo)小組及工作專班，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)重大項目推進(jìn)與訴求解決；二是項目保障，主動對接央企主營業(yè)務(wù)與地方發(fā)展需求匹配點，建立央地協(xié)同項目儲備庫；三是服務(wù)保障，實行項目“謀立推建”全周期跟蹤服務(wù)——從策劃、手續(xù)辦理、簽約到竣工全程護(hù)航，同步強化對上政策銜接以爭取國家及地方資金政策支持。